标题: 中美政治体制的共同秘密(上)
九峰





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中美政治体制的共同秘密(上)

自冷战结束后,人类走出美苏的两极时代已经快三十年了。西方学者曾经一度乐观地认为,自由民主的大一统时代从此到来,人类即将进入历史终结模式。但中国的强势崛起直接刺破了这一西方理论的迷梦。随着中国国力的持续增强,在各方面逐渐缩小与美国的差距,中国和美国正在成长为新的两极,把其他国家远远甩在了后面,并且代表着两种不同的发展模式与发展方向。
表现在政治体制上,中国是一党执政模式,美国是两党轮替模式,看似泾渭分明,毫无共性。美国常常自封为民主的典范,而把中国斥为独裁专制,于是民主与专制的对立成为一面高高飘扬的意识形态旗帜。如果我们能摒弃意识形态的激愤,理性地看待这种制度差异,民主与专制其实只是两种制度模式而已,民主未必等同于好,专制也未必等同于坏。美国因民主而成为世界第一强国,伊拉克却因民主而一蹶不振。中国因专制而强劲崛起,苏联却因专制而分崩离析。所以正确的说法应该是:民主与专制都是一种中性的类型描述概念,本身无所谓好坏,但民主有好民主与坏民主之分,专制也有好专制与坏专制之分。美中作为当今世界的第一与第二强国,都有其制度的成功之处,不应该因为意识形态的分歧而是此非彼,搞简单的黑白对立。
如果透过现象看本质,民主与专制这两个简单的标签其实并不能准确地概括美中两国的制度特征。中国并不是纯粹的专制国家,也有民主的成分;美国也算不上纯粹的民主国家,也有专制的成分。民主也好专制也罢,都只是构成中美各自制度体系的要素之一,而不是总体特征。作为目前世界上最为成功的两大巨头国家,二者政治体制上的成功之道其实既不是单纯的民主制也不是彻底的专制,而是混合了多种制度要素的共和制。现代人很容易把共和与民主混为一谈,实际上共和与民主并不是一回事。民主是与君主相对而言的,共和则介于民主制与君主制之间,是一种混合政体。共和与民主的共同点在于它们都没有君主,如果仅从非君主制的角度理解共和就未免太肤浅了。君主和民主都是一种单一模式,共和则是一种混合模式,其概念外延和复杂程度要远远大于民主,民主与专制都只是构成共和的有机成分。中美本质上同属共和制,只是各自具体的共和配方不同,也是其制度差异之所在。
美国:双层主权+三权分立
如今的美国最爱标榜自己是一个纯粹、正宗的民主国家,而且总是以民主样板、民主灯塔、民主教师爷的身份在全世界颐指气使,对不符合其民主标准的国家文攻武吓。但民主美国这一自我定位其实并不符合事实,只是一套基于冷战胜利的意识形态自我夸饰而已。对于美国的不完全民主性,可以从主权和治权两个层面来加以观察。主权上体现为人民主权与州主权的双层重迭,治权上表现为三权分立的混合制衡。美国到底是一个什么样的国家,这还要回到其建国先贤那里去寻找答案。
美国是一个非常特殊的国家,她不是自然演化的历史产物,是一个横空出世的人造共同体。在摆脱英国殖民统治的斗争中,北美十三个殖民地最早联合成立了美利坚合众国。批准美国宪法的是各州议会,而不是直接来自于美国人民的授权,故联邦制而非民主制才是美国的立国根基。正如联邦党(Federalist Party)人自己的表述,美国是一个具有民族和联盟双重性质的复合型共和国。因此与一般民主国家主权在民的单一原则不同,美国实质上是一个双层主权结构,即主权在州与主权在民的混合体。
从主权上看,美国是一个半联邦半民主的国家,这一点主要体现在国会两院制上。国会是一国之主权代表机关,其众议院按照人口比例由人民直选,体现的是民主性;参议院每州等额、由州议会选举,体现的是联邦性。虽然1913年之后参议院也改为各州人民直选,但其作为州代表而非人民代表的身份并不因此而改变。“一人一票、每票等值”乃是民主的基本原则,美国由于这种双层主权结构,在其选举人团制度中容纳了民主与联邦两种原则,变成了一种混合选举制。虽然投票上可以做到“一人一票”,但在计票上无法实现“每票等值”,这可以说是联邦原则对民主原则扭曲的结果,也是美国民主最大的制度瑕疵。自己都是半民主的美国,又哪来的底气指责别人不民主呢?
英国著名哲学家和经济学家密尔(John Mill)的《代议制政府》是1861年才出版的,所以早在十八世纪末,代议制民主的概念还不流行,人们对民主的理解更多还是基于传统的经典概念,主要是源自古希腊的城邦民主。所谓民主就是人民的直接统治,只能限定在很小的政治共同体规模内,对于拥有北美十三州殖民地的美国来说这是不可行的。所以美国的建国先贤们在《联邦党人文集》中明确宣称,他们所要建立的是一个共和国,而不是民主国。针对当时人对共和政体和民主政体的混淆,美国第四任总统麦迪逊(James Madison)点明了二者的差异:“在民主政体下,人民汇合在一起,亲自管理政府;在共和政府下,他们通过代表和代理人组织和管理政府。所以,民主政体将限于一个小小的地区,共和政体能扩展到一个大的地区。”很明显,这里的共和制具有联邦制和后来的代议制的双重含义,而其历史渊源则来自古罗马。
在西方历史上,共和与民主一样,也是一个很古老的概念。如果说民主的原型是古希腊城邦,那么共和的原型则是古罗马共和国。城邦是小规模的点,共和国则是环地中海的面。罗马共和体制对应的正是广土众民的治理,强调权力的平衡,由执政官、元老院、公民大会、保民官等几部分组成。其中执政官体现的是君主制原则,元老院体现的是贵族制原则,公民大会体现的则是民主制原则。在曾担任过执政官的古罗马著名政治家西塞罗(Marcus Cicero)看来,君主、贵族、民主三种政体各有其偏失,所以他主张在这三种政体基础之上加以综合而建立一“混合政体”,这就是共和制。
美国的国父们十分膜拜古罗马共和国,他们处处以新罗马来期许美利坚。《联邦党人文集》的作者有三人,即第一任美国财政部长汉米尔顿(Alexander Hamilton)、第二任纽约州州长杰伊(John Jay)和麦迪逊,但他们发表文章时统一的署名是普布利乌斯(Publius),这个人是罗马共和国的国父,也是罗马宪法之父。至于美国的参议院(Senate)这个词更是直接来自于罗马的元老院(Senatus)。由此可见他们对古罗马共和国的推崇与钟爱。
美国三权分立的权力框架原则虽然来自法国启蒙思想家孟德斯鸠(Montesquieu),但其具体的制度落实体现了对古罗马共和制的模仿。总统相当于执政官和保民官的合体,参议院相当于元老院,众议院相当于公民大会。总统一人独揽行政大权以保障政治效率,体现了君主制的原则;联邦最高法院的九名大法官学识渊博、严谨审慎、任职终身,体现了贵族制的原则;参众两院经选举产生、由双重代表组成国会,体现了联邦制和民主制的原则。美国的宪政体制实际上正是君主—贵族—联邦—民主的四制混合,民主只是其中的要素之一,却不是全部。所以美国的政治体制是名副其实的共和制,而不完全是其自我标榜的民主制。

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中美政治体制的共同秘密(下)

中国:三位一体+五权分工

新中国的缔造者们也曾怀着真诚的理想、信仰追求民主,毛泽东甚至认为藉助民主就可以跳出历史兴亡的周期律。为此,民主不仅在理论上被无限美化和推崇,还被写入《中华人民共和国宪法》(1954年),最后又突破宪法和体制的约束,在文革的大民主中走向狂热和破灭。改革开放之后,政治理想重新回归政治理性,《中华人民共和国宪法》(1982年)取消了文革式的大民主,重新把民主纳入"党的领导"之下。走过七十年的岁月征程,先后制定了四部宪法,经历过文革和改革的双重淬炼后,中国的政治体制正在实践的磨合中以增量改革的方式不断走向成熟。

当下中国政体的主要问题聚焦在如何处理好中共的领导、人民当家做主和依法治国三者之间的关系。中共的领导体现了专制的原则,以保障政治效能;人民当家做主体现了民主的原则,以稳固政治根基;依法治国体现了法治的原则,以确立政治规则。专制-民主-法治的三位一体构成了中国式的共和制。三者之间既是三足鼎立的关系,又起到相互制衡的作用。专制与民主相辅相成,这就是民主集中制。

在西方,法治历来是平衡专制和民主的约束性力量,可以防止它们由好变坏。通过法治的规范可以对党与民形成双向制约,一方面防止民主走向无法无天的暴民政治,另一方面防止专制蜕变为暴君和暴政。对于一个良治政体来说,暴民和暴君都要防范。当下三者的平衡关系尚未定型,主要是专制的力量太强而民主与法治的力量太弱,未来三者之间的关系应该从目前的等腰三角形变成等边三角形。

中国由于是单一制国家,不存在美国联邦制的双层主权结构,故人民当家做主即主权在民,中共领导仅是治权在党。从宪法上说,人民才是国家的主人,中共只是公仆,二者是东家与大掌柜的关系。这种主权与治权的分离,孙中山早有论述在先,其"权能分治"的思想便主张主权在人民而治权在政府,共产党在实践中恰好落实了这一思想。

中共的领导本质上是精英治国,人民当家做主则是庶民参政,精英与庶民之间达成共治,这就是民主集中制,也就是人-民共和。在古汉语中,人指大人君子,即精英;民指庶民百姓,即大众。国号中的"人民共和国"正好可以理解为精英与大众的共治和合,也就是国旗是一颗大星与四颗小星的关系。至于依法治国代表的则是主权和治权之外的法权。法权是主权意志和治权经验在历史中的凝聚升华和积累沉淀,体现了历时性对共时性的平衡交叉,对于保证一个政治共同体的历史连续性具有不可替代的作用。

在三位一体之下,则是具体的五权分工。经过2018年的修宪,五权分工体系已基本成型。所谓五权,即立法权、行政权、军事权、司法权和监察权。立法权在人大及其常委会,行政权在国务院,军事权在中央军委,司法权在最高法院和最高检察院,监察权在国家监察委员会,中共中央则高居其上,统摄五权,总揽治权。

五权分工与三权分立的区别就在于,三权分立彼此之间无统摄关系,各自独立行使权力。五权分工则权出一门,在法律上都来自于全国人大的授权,在操作上都要接受中共中央的统一领导,都要向中共中央报告工作。这与治权在党的总原则也是一致的。过去人大之下分为一府两院,如今则是一府两委两院,两委皆是党政合一,军委本身就是两块牌子一套机构,国家监委则与党的纪委合署办公,两委都不需要向人大报告工作。

通过比较我们发现,混合了多重要素的共和制而非单一的民主制,才是中美政治体制的共同秘密和总体框架,也是二者得以成功治理他们广土众民之超大国家的制度秘方。民谚云:"大哥别说二哥,脸上麻子一样多。"中美两国在民主问题上都没资格指责对方。至于那些陷入民主化泥潭的失败国家,倒是可以从中美的共同成功经验中借鉴共和智慧,走出民主的迷思。

(本文首发于《多维CN》第44期名家栏目)

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